Inhuren via broker of MSP: waar schuurt het marktmodel met de Aanbestedingswet?

Publieke organisaties kiezen steeds vaker voor het marktmodel bij het inkopen van flexibele arbeid. Na een stijging van 62 procent in het aantal aanbestedingen in 2025, zet deze trend strak door. Tot en met september 2026 staat de teller voor raamovereenkomsten broker/MSP al op 53 aanbestedingen, goed voor een totale contractwaarde van 3,35 miljard euro.

De oorzaak van deze verschuiving is helder: inhuur wordt steeds complexer. Organisaties zoeken grip op hun flexibele schil, willen versnippering tegengaan en verlangen naar uniformiteit in contracten en scherpe risicobeheersing. De marktcijfers laten zien dat steeds meer publieke opdrachtgevers stoppen met een dynamisch aankoopsysteem (DAS). Zij stappen over op een broker of managed service provider (MSP) voor meer regie op hun externe inhuur.

Definitie

Inhuren via het marktmodel is vanuit aanbestedingsperspectief best bijzonder. De mededinging tussen leveranciers vindt pas plaats nadat de aanbestedingsprocedure is afgerond. De aanbestedende dienst contracteert hierbij in de regel één partij. Deze zal met een brede marktbenadering, en in samenwerking met toeleveranciers en zzp’ers, de aanvragen invullen. 

Dit verschilt fundamenteel van een traditionele raamovereenkomst met voorkeursleveranciers. Je legt namelijk een procesvraag neer bij de markt om de beste kandidaat tegen een marktconform tarief te vinden. Publieke organisaties passen dit model vooral toe bij grote inhuurvolumes en/of een breed scala aan functieprofielen.

Waar schuurt het marktmodel met de Aanbestedingswet?

Bij het marktmodel besteed je geen inhuurkrachten aan, maar het proces van inhuren. In de markt en bij juristen roept dit regelmatig discussie op. Critici en marktpartijen wijzen hierbij op drie potentiële risico’s en spanningsvelden:

Direct handmatige gunning verdringt de markt (Art. 1.9 AW)

De daadwerkelijke competitie voor inhuuropdrachten vindt pas ná de gunning plaats, ‘achter de schermen’. Wanneer een broker inhuuraanvragen niet transparant en openbaar uitzet, ontstaat een besloten selectie die de wettelijke mededinging doorkruist. Ook het één-op-één contracteren van ‘eigen wervingen’ uit het netwerk van de aanbestedende dienst omzeilt de eerlijke mededinging en verdringt de markt. 

Eigen personeel aanbieden verstoort de gelijke behandeling

Sommige brokers en MSP’s detacheren ook eigen personeel. Zodra zo’n partij ook eigen kandidaten mag voordragen op inhuuraanvragen, vervalt hun onafhankelijke rol. Zonder strikte kaders en voorwaarden ontstaat er een directe schijn van belangenverstrengeling en ongelijke behandeling ten opzichte van andere leveranciers.   

Het clusterverbod (Art. 1.5 AW)

Het bundelen van alle inhuurcategorieën (finance, HR, juridisch, IT, bedrijfsvoering, etc.) bij één partij vereist een deugdelijke motivering. Je moet kunnen verantwoorden waarom samenvoegen het MKB niet onnodig uitsluit. 

Handelt een broker of MSP niet volkomen neutraal en openbaar, of krijgt één leverancier bevoorrechte toegang tot aanvragen? Dan is er simpelweg geen sprake meer van een marktmodel, maar van een traditionele raamovereenkomst met een voorkeursleverancier. 

Rechtspraak en adviezen

Rechters en de Commissie van Aanbestedingsexperts gaven eerder in uiteenlopende inhuur-casuïstiek duidelijke kaders voor de praktijk, zoals bij: 

Mag een MSP-model überhaupt? (Gemeente Eindhoven, 2019)

Ja, de rechter oordeelde dat een MSP-model rechtmatig is. In deze specifieke casus stelde de aanbestedende dienst in het programma van eisen al heldere voorwaarden aan de uitvoering. Bijvoorbeeld het openbaar publiceren van inhuuropdrachten, het neutraal handelen van de MSP en het bieden van gelijke kansen aan toeleveranciers. Volgens de rechter namen deze concrete uitvoeringseisen de bezwaren over mogelijke ongelijke behandeling voldoende weg.

Gelijkheid en informatievoorsprong (TenneT, 2023)

Zittende leveranciers beschikken vaak over historische data, zoals de feitelijke verdeling van de inhuurpopulatie en actuele inkooptarieven. Volgens een nieuwe inschrijver belemmerde deze kennisvoorsprong een eerlijke concurrentie. De voorzieningenrechter oordeelde dat de inschrijver deze bezwaren proactief en tijdig (vóór inschrijving) naar voren had moeten brengen op grond van het Grossmann-beginsel. Wacht een inschrijver hiermee tot na de gunning, dan verliest deze het recht om nog bezwaar te maken.

Beleidsvrijheid bij prijsmodellen (Gemeente Deventer, 2024 & 2025)

De rechter laat aanbestedende diensten veel ruimte bij het inrichten van hun gunningsmethodiek. De voorzieningenrechter oordeelde dat het voorschrijven van een minimale en maximale opslag (fee) juridisch houdbaar is, mits de regels vooraf transparant en voor iedereen gelijk zijn. Uurtarieven hoefden niet in het prijscriterium te zitten, zolang zij aantoonbaar onderdeel zijn van de kwaliteitsbeoordeling. Voorbeelden van gunningscriteria voor kwaliteit bij deze aanbesteding waren het uitvoeren van benchmarks, tariefonderhandelingen en een uitgewerkte aanpak om marktconformiteit van uurtarieven te toetsen.

Gunnen op uitsluitend een ‘broker fee’ (CvAE Advies 659, 2022)

Marktpartijen maakten bezwaar tegen enkel gunnen op basis van de fee (marge of opslag) bij een aanbesteding voor broker-dienstverlening. De commissie beoordeelde het als ondeugdelijk wanneer de inhuurkosten zelf (de uurtarieven van de professionals) geen rol spelen in de beoordeling. Door een dergelijke opzet bestaat het risico dat de opdracht niet wordt gegund aan de inschrijver met de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Wel geldt dat een advies van de Commissie zwaar weegt in de praktijk, maar formeel geen jurisprudentie vormt. 

Inzichten van advocaten: hoe borg je de rechtmatigheid?

Juridisch experts benadrukken dat het succes van de aanbesteding valt of staat met de inrichting van de keten:

Aanbestedingsadvocaat Anke Stellingwerff Beintema (Maasdam Broers Fischer Advocaten) benadrukt in het Tijdschrift Aanbestedingsrecht en Staatssteun (2024/2) dat inhuur via een broker of MSP niet per definitie onrechtmatig is, mits het proces aan strikte randvoorwaarden voldoet. Om te voorkomen dat een raamovereenkomst de mededinging op kunstmatige wijze beperkt of vervalst, stelt zij dat de uiteindelijke mededinging voor concrete inhuuropdrachten openbaar en transparant op kandidaatniveau moet plaatsvinden (paragraaf 6). In haar visie dient de broker of MSP inhuuraanvragen in ieder geval via een voor iedereen toegankelijk portaal te publiceren en te gunnen op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV), om zo gelijke kansen voor de gehele markt te borgen (paragraaf 3 en 4).  

Zoals aanbestedingsrechtadvocaat Erik Plas (Infense Advocaten) betoogt in het Tijdschrift Aanbestedingsrecht en Staatssteun (2024/5, paragraaf 3.3), betreft de nadere contractering door een broker in essentie een privaat inkoopproces. De broker treedt daarbij op als private entiteit of hoofdaannemer. Wel vereist dit dat de Europese aanbesteding voor de broker aan de voorkant transparant en met de juiste waarborgen is ingericht. Een gebrek aan detail of transparantie in de uitvraag maakt een brokerconstructie volgens Plas niet per definitie onrechtmatig of een omzeiling van de wet (paragraaf 3.4 en 4). Wanneer de opdrachten binnen de vooraf omschreven scope vallen en er fatsoenlijke, transparante procesafspraken zijn gemaakt, kan het model de mededinging en MKB-toegang juist bevorderen (paragraaf 2 en 3.1).

De zienswijzen van Stellingwerff Beintema en Plas illustreren het huidige juridische spanningsveld in de markt. Waar de een pleit voor een strikte, publieke mededinging op kandidaatniveau, ziet de ander de aanpak voor marktontsluiting door de broker juist als een privaat inkooptraject. Wel benadrukken beiden dat transparantie en een onafhankelijke rol van de broker essentieel zijn bij contracten waar honderden miljoenen euro’s aan publiek geld doorheen stromen.

Conclusie: naar een volwassen en rechtmatige inhuurketen

De markt voor broker- en MSP-dienstverlening groeit niet alleen in omvang, maar ontwikkelt zich ook razendsnel. De focus verschuift van ‘puur administratief ontzorgen’ naar strategisch talent- en compliancemanagement. Overheid en marktpartijen bouwen zo samen aan een professionele inhuurketen. Tegelijkertijd beweegt de markt mee. Nieuwe, innovatieve spelers betreden het speelveld, wat meer te kiezen geeft. 

Publieke opdrachtgevers kunnen hun behoefte nu veel scherper definiëren. Vraag jezelf vooraf goed af: welke specifieke ondersteuning zoek je precies, en welk probleem moet de leverancier oplossen? Vraag in een tender daarom niet langer simpelweg om ‘een partij die de inhuur regelt’. Schrijf vooraf helder voor hoe de broker of MSP gelijke markttoegang, volledige transparantie en strikte naleving van wetgeving (zoals de Wet DBA) voor jouw organisatie borgt. Met de juiste juridische kaders in de raamovereenkomst benut je de effectiviteit van het marktmodel, terwijl je de rechtmatigheid volledig waarborgt.

Dit artikel werd eerder gepubliceerd op Aanbestedingscafé.