Evaluatie Wet Arbeidsmarkt in Balans: wet heeft flexwerk nauwelijks teruggedrongen

De Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) heeft er niet voor gezorgd dat werkgevers minder gebruikmaken van flexibele arbeid. Dat blijkt uit onderzoeken van Regioplan naar de werking van de wet. De belangrijkste conclusie: de kosten- en risicoverschillen tussen vaste en flexibele contracten zijn nauwelijks verkleind, en het vaste contract is voor werkgevers niet aantrekkelijker geworden.

Minister Vijlbrief van Sociale Zaken en Werkgelegenheid noemt de beperkte effecten van de Wab in een reactie ‘niet verontrustend’. Hij wijst erop dat de regering zich bij de invoering al bewust was dat de wet geen grote verschuivingen op de arbeidsmarkt zou veroorzaken. De Wab was bedoeld als een eerste stap in de goede richting, aldus de minister.

Volgende week behandelt de Tweede Kamer de Wet meer zekerheid flexwerkers, een nieuwe wet gericht op het verder beperken van flex. Zo wordt de uitzendduur verkort, worden de kosten verhoogd en wordt het oproepcontract afgeschaft.

Uit onderzoek van werkgeversorganisatie AWVN blijkt dat werkgevers opzien tegen de oplopende kosten van flex, terwijl maatregelen om het vaste contract minder vast en star te maken uitblijven.

Flexibele arbeid: werkgevers vinden andere wegen

De maatregelen rondom flexibele arbeid — waaronder de verruiming van de ketenbepaling, strengere regels voor oproepkrachten en aanpassingen voor payrollwerknemers — hebben volgens een onderzoek van Regioplan weinig tot geen invloed gehad op de contractkeuzes van werkgevers. Die keuzes worden nog altijd bepaald door de aard van het werk, krapte op de arbeidsmarkt en de behoefte aan flexibiliteit. Niet door de Wab.

De verruiming van de ketenbepaling van twee naar drie jaar geeft werkgevers juist méér ruimte om tijdelijke contracten aan te bieden. Een deel van de werkgevers gebruikt die ruimte om langer te toetsen of iemand functioneert; andere werkgevers — vooral in sectoren met fluctuerende vraag — gebruiken de extra ruimte om flexibel te blijven. Het gevolg: werknemers stromen later door naar een vast contract, niet eerder.

Bij oproepkrachten blijken werkgevers in de praktijk creatieve oplossingen te vinden om de strengere regels te omzeilen. Veel werkgevers houden zich niet strikt aan de oproep- en afzegtermijn van vier dagen, of maken onderling afspraken met werknemers. Werknemers zijn vaak slecht op de hoogte van hun rechten, of durven die niet op te eisen uit angst hun werkrelatie te beschadigen. Het jaarlijkse aanbod voor een vaste arbeidsomvang wordt door een groot deel van de oproepkrachten niet geaccepteerd — vaak omdat het gaat om studenten of gepensioneerden die juist flexibiliteit zoeken.

Payrollsector flink gekrompen

De payrollsector is wel stevig geraakt door de Wab. Payroll is duurder geworden en het aantal payrollorganisaties is afgenomen. Maar dat heeft niet geleid tot meer vaste contracten: werkgevers zijn overgestapt naar andere flexibele vormen, zoals uitzendwerk of het inzetten van zzp’ers.

Ontslagrecht: vaste contract niet aantrekkelijker geworden

De introductie van de cumulatiegrond — bedoeld om ontslag eenvoudiger te maken — heeft volgens de onderzoekers een beperkte rol gespeeld. De bekendheid onder werkgevers is laag en het aantal rechtszaken op basis van deze grond is gering. Ontslag is er volgens werkgevers en de rechtspraak niet direct makkelijker door geworden.

De aanpassingen in de transitievergoeding hebben er wel toe geleid dat meer flexibele werknemers een vergoeding ontvangen bij het einde van hun contract. Maar het gaat veelal om kleine bedragen, en het grootste deel van het totale bedrag aan transitievergoedingen komt nog steeds terecht bij oudere werknemers in vaste dienst.

De onderzoekers zien geen aanwijzingen dat de transitievergoeding wordt ingezet voor scholing — de meeste werknemers gebruiken het geld voor dagelijkse kosten of zetten het op een spaarrekening.

Het verschil in ontslagkosten tussen vaste en flexibele contracten is door de Wab weliswaar kleiner geworden, maar volgens de onderzoekers is dat verschil te beperkt om werkgevers daadwerkelijk over te halen vaker een vast contract aan te bieden.

WW-premiedifferentiatie: een steuntje in de rug, geen gamechanger

Van de drie onderzochte pijlers heeft de WW-premiedifferentiatie — werkgevers betalen een lage premie voor vaste contracten en een hoge premie voor flexibele contracten — nog het meeste effect gehad. Een deel van de werkgevers ervaart het premieverschil als een extra duwtje om werknemers eerder een vast contract te geven. De analyses laten zien dat werknemers tijdens de Wab iets eerder doorstromen van een flexibel naar een vast contract, met name na het eerste jaar.

De effecten verschillen sterk per sector. In de handel zegt een groter deel van de werkgevers dat meer werknemers overgaan op een vast contract door de premiedifferentiatie. In de horeca is dat effect afwezig: daar wordt de hogere premie vooral als een extra kostenpost ervaren, zonder dat het leidt tot meer vaste contracten.

Geen vlucht naar zzp

De onderzoekers zien geen bewijs dat de Wab gezorgd heeft voor een verschuiving naar zzp-constructies. De doorstroom vanuit flexibele contracten naar zzp ligt tijdens de Wab op vergelijkbaar niveau als in de periode daarvoor, onder de Wet werk en zekerheid (Wwz). Slechts een klein deel van de werkgevers geeft aan door de WW-premiedifferentiatie meer uitzendkrachten of zzp’ers in te zetten. De onderzoekers merken daarbij op dat veel werkgevers niet goed op de hoogte zijn van de precieze kostenverschillen, en dat andere factoren — zoals arbeidsmarktkrapte en de aard van het werk — veel bepalender zijn voor keuzes rondom contractvormen.

Bekendheid en naleving als struikelblok

Een rode draad in de evaluatie is dat veel werkgevers én werknemers slecht op de hoogte zijn van de maatregelen uit de Wab. Dat ondermijnt de werking van de wet. Zo wordt de transitievergoeding bij ontslag lang niet altijd uitbetaald, houden werkgevers zich niet aan de oproep- en afzegtermijnen, en weten werknemers vaak niet welke rechten zij hebben. Bij grotere bedrijven speelt bovendien dat HR-afdelingen de regels wel kennen, maar dat het de lijnmanagers zijn die beslissingen nemen over contracten — en die zijn vaak minder goed op de hoogte.

De onderzoekers wijzen er ook op dat de Wab relatief kleine aanpassingen betrof in al bestaande wetgeving — zeker op het gebied van het ontslagrecht, dat eerder met de Wwz al grondig was herzien. Die bescheiden omvang draagt bij aan de beperkte zichtbaarheid en impact.

Cultuurverschillen tussen sectoren

Ook blijkt dat de cultuur binnen een sector een minstens een zo grote rol speelt als financiële prikkels. In sectoren waar vaste contracten al gangbaar waren, heeft de Wab het meeste effect gehad. Maar juist in sectoren waar flexwerk de norm is — zoals de horeca — blijven de effecten beperkt. De gewoonte om met flexibele krachten te werken weegt daar zwaarder dan de hogere kosten die de Wab met zich meebrengt. De Wab richt zich niet op deze culturele patronen, en heeft die dan ook niet doorbroken.

Positieve effecten concentreren zich bij sterkere groepen

De onderzoekers signaleren dat waar de Wab wél positieve effecten heeft — zoals iets meer doorstroom naar vaste contracten — deze zich vooral voordoen bij werknemers die al een relatief sterke positie hadden: hoger opgeleid, met meer inkomen en vermogen. Werkenden in een kwetsbare positie, die het meest gebaat zouden zijn bij meer zekerheid, profiteren het minst van de wet.

Een concreet positief effect is wel dat de doorstroompiek bij 23 maanden is verdwenen. Onder de vorige wet (Wwz) hadden werkgevers een financiële prikkel om contracten maximaal 23 maanden te laten duren, zodat ze geen transitievergoeding hoefden te betalen. Nu de vergoeding vanaf dag één wordt opgebouwd, is die prikkel weggevallen.

Conclusies weinig verrassend

Kortom: de Wet arbeidsmarkt in balans heeft de flexibele arbeidsmarkt niet fundamenteel veranderd. De kosten- en risicoverschillen tussen contractvormen zijn nauwelijks verkleind, het vaste contract is voor werkgevers niet wezenlijk aantrekkelijker geworden, en de werk- en inkomenszekerheid van flexibele werknemers is niet duidelijk verbeterd.

Wim Davidse, arbeidsmarktdeskundige en hoofdredacteur van FlexNieuws, is niet verbaasd door de conclusies. Hij ziet het al jaren in zijn analyses van de arbeidsmarktcijfers. “Het aantal vaste contracten in Nederland in deze 21e eeuw groeit pas als de economie al jarenlang groeit én de arbeidsmarkt (dus) krap wordt c.q. de werkloosheid richting 5% zakt, en daaronder. Pas dán denken werkgevers: ‘Vooruit, nu dan maar wel, anders lopen de mensen té makkelijk weg uit mijn organisatie.’ Wetgeving heeft daar nauwelijks invloed op,” zo weet Davidse.

“Er is één wet die wel serieus impact had op de verhouding vast/flex: de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting die op 1 jan 2004 in werking trad. Maar die had een onbedoeld neveneffect. Toen ging de stijging van flex in een nog hogere versnelling, want het vaste contract werd toen nóg onaantrekkelijker voor werkgevers.”

De afgelopen 4 à 5 kwartalen ziet Davidse wel iets veranderen: binnen de totale flexschil, die procentueel een fractie kleiner is geworden, is interne flex belangrijker geworden. Dat komt door de handhaving van schijnzelfstandigheid, die niet gecompenseerd wordt door meer uitzendkrachten of gedetacheerden (externe flex), maar door meer tijdelijke contracten en oproepkrachten (interne flex).

Vijlbrief: inzetten op betere communicatie

Naast nieuwe wetgeving – waaronder de Wet meer zekerheid flexwerkers – zegt minister Vijlbrief (SZW) in een reactie in te willen zetten op betere communicatie over bestaande regels. Met name gericht op sectoren met veel flexwerk en op kleine werkgevers, via kanalen als de Kamer van Koophandel en brancheorganisaties.

Ook erkent de minister het belang van het versterken van het ‘doenvermogen’ van werknemers: zij moeten niet alleen hun rechten kennen, maar ook in staat zijn die op te eisen. Hij verwijst daarbij naar initiatieven als de WorkinNL-punten voor arbeidsmigranten en experimenten met de regelrechter voor laagdrempelige toegang tot het recht.