Het ZZP-dossier: vorm en inhoud gaan samen

Op 2 december 2025 maakten D66 en CDA als de twee toen formerende partijen kenbaar met het initiatiefwetsvoorstel de Zelfstandigenwet door te willen. Op 10 december 2025 gaven de verantwoordelijke bewindspersonen aan dat haast is geboden met de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden. Op 31 augustus 2026 dienen alle mijlpalen van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) te zijn behaald om een korting oplopend tot € 600 miljoen te vermijden. Op 12 december 2025 lanceerde de Belastingdienst het Handhavingsplan arbeidsrelaties 2026. Daarin benadrukt zij onder andere dat per 1 januari 2026 een einde komt aan de zogenaamde ‘zachte landing’. Hoe nu verder?

Stap 1: oplossen van de HVP-vergelijking

Feitelijk fungeert het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) kortweg als een regeerakkoord. Er dient als mijlpaal nieuwe wetgeving rondom de beoordeling van arbeidsrelaties te komen. Stap 1 is voldoen aan het HVP door strikte codificering van de rechtspraak van de Hoge Raad. De voor de hand liggende oplossing (voor nu) is een tekst van de volgende strekking aan artikel 7:610 BW toe te voegen:

Lid 2:
“Of een overeenkomst als arbeidsovereenkomst moet worden aangemerkt, hangt af van alle omstandigheden van het geval in onderling verband bezien. Daarbij wordt aan de hand van de Haviltex-maatstaf vastgesteld welke rechten en verplichtingen partijen zijn overeengekomen. Indien deze rechten en verplichtingen voldoen aan de omschrijving van lid 1, wordt de overeenkomst als arbeidsovereenkomst aangemerkt, ongeacht de bedoeling van partijen.

Bij de beoordeling kunnen onder meer van belang zijn: de aard en duur van de werkzaamheden, de wijze waarop werkzaamheden en werktijden worden bepaald, de inbedding van het werk en de werkende in de organisatie van degene voor wie wordt gewerkt, het bestaan van een verplichting tot persoonlijke arbeidsverrichting, de totstandkoming en inrichting van de contractuele verhouding, de wijze waarop de beloning wordt vastgesteld en uitgekeerd en de hoogte daarvan, het lopen van commercieel risico, alsmede de vraag of de werkende zich in het economisch verkeer als ondernemer gedraagt of kan gedragen. Tussen deze gezichtspunten bestaat geen rangorde; ook andere gezichtspunten kunnen gelden. De beoordeling kan mede betrekking hebben op omstandigheden die zich voordoen buiten de door de te kwalificeren overeenkomst beheerste verhouding of binnen een driehoeksverhouding. Het gewicht van een contractueel beding hangt mede af van de daadwerkelijke betekenis ervan voor de werkende.”

Lid 3:
“Indien na toepassing van het tweede lid niet voldoende duidelijk is hoe de overeenkomst moet worden aangemerkt, wordt deze als een arbeidsovereenkomst aangemerkt”.

Stap 2: verbeteren kwaliteit datacollectie

Ontdaan van de ‘HVP-vergelijking’ dient de borging van de kwaliteit van datacollectie significant te worden verbeterd voor evenwichtig inhoudelijk debat en zorgvuldige besluitvorming. Zogezegd dient de uitlegfase correct te worden doorlopen. Dit kan anders leiden tot onjuiste kwalificaties.

Het toetsingskader betreft voor de praktijk effectief één A-4-tje met de enkele rechtsoverwegingen in vooral Deliveroo, Uber en Helpling. Ook de Toelichting Beoordeling arbeidsrelaties van de Belastingdienst beslaat effectief één pagina. Op basis van het geldende toetsingskader zou in 95 procent van de gevallen volstrekt duidelijk zijn of een arbeidsovereenkomst bestaat. Rechters passen in tientallen post-Deliveroo uitspraken zonder moeite het geldende toetsingskader toe. De Belastingdienst kan in de handhaving met 80 fte uit de voeten. Specialisten stellen dat de Hoge Raad in zijn laatste arresten niet duidelijker had kunnen zijn.

Kortweg geldt bij het beoordelen van een overeenkomst tot het verrichten van werk tegen betaling een volgordelijke tweefasenleer: een uitlegfase, gevolgd door een kwalificatiefase. Daarbij geldt een holistische toets. In de uitlegfase wordt op basis van het algemene vermogensrecht (boek 3 en boek 6 BW, alsmede Haviltex) de overeengekomen rechten en verplichtingen vastgesteld. In de kwalificatiefase gaan de vastgestelde omstandigheden in de mal van de dwingendrechtelijke definities van de drie hier relevante bijzondere overeenkomsten: de arbeidsovereenkomst, de overeenkomst van opdracht en aanneming van werk (boek 7 BW).

Uitleg en kwalificatie, definities met grijze gebieden, holistische toetsen, de trits loon/arbeid/gezag zijn historisch, multidisciplinair en internationaal juridisch doodgewoon. Daarom kan de Hoge Raad in Participatieplaats en Deliveroo ook verwijzen naar de uitleg en kwalificatie van een pachtovereenkomst. Bovendien is een holistische beoordeling vaste Europese rechtspraak: van geval tot geval moet worden beoordeeld aan de hand van alle elementen en omstandigheden die de verhouding tussen de partijen kenmerken of een overeenkomst als een arbeidsovereenkomst kan worden aangemerkt.

ZZP’ers, intermediairs, opdrachtgevers en brancheorganisaties informeren zichzelf onvoldoende via primaire bronnen en beseffen onvoldoende dat volledige duidelijkheid niet bestaat, bij welke toets ook. Hierdoor blijven misverstanden in de markt bestaan, zoals dat de Belastingdienst met het einde van het handhavingsmoratorium verscherpt op de nieuwe Wet DBA zou handhaven.

Brancheorganisaties redeneren frequent veeleer normatief. Daardoor waren diverse ter beoordeling voorgelegde zorgcasussen bij voorbaat kansloos. Er is onvoldoende juridisch een zaak bepleit op basis van het geldende toetsingskader.

De Belastingdienst lijkt meer gewicht toe te kennen aan adviezen van A-G De Bock dan aan de overwegingen van de Hoge Raad ten aanzien van specifieke cassatiemiddelen. Ter voorkoming van verdere misverstanden: eindverantwoordelijkheid betekent niet per definitie gezag, in de uitlegfase is de partijbedoeling wel relevant, organisatorische inbedding en hetzelfde werk zijn niet doorslaggevend, extern ondernemerschap geldt niet bij een gelijkspelsituatie en is dus niet van ondergeschikte betekenis en feitelijke bepaalmacht is niet in driehoeksverhoudingen doorslaggevend. Daarnaast is bijvoorbeeld de vraag waarop het beoordelingsstramien van de zogenaamde zorgcasussen is gebaseerd. Wanneer uitsluitend met ZZP’ers wordt gewerkt, dan is het niet zo dat die omstandigheid meebrengt dat door de rechtsvorm heen dient te worden gekeken, wat volgens de wandelgangen het standpunt van de Belastingdienst zou zijn.

De politiek vaart voor data collectie in belangrijke mate op de sociale partners, welke te maken hebben met afnemende representativiteit en voor nieuwe ZZP-wetgeving beperkt op onafhankelijke adviezen van ATR, de Afdeling advisering van de Raad van State of de Raad voor de Rechtspraak. Partijen herkennen zich niet eenvoudig in hulpmiddelen als het juistecontract.nl vanwege de sterke vereenvoudigingen van de werkelijkheid ervan.

Stap 3: eenvoud, evenwicht, handhaving

De verzamelde data van stap 2 dient effectief te kunnen worden ingezet. Dat vereist ‘checks and balances’, ‘governance and control’ in een uitvoerbaar stelsel. Een duurzame oplossing van het ZZP-dossier vereist daarmee dat breder wordt gekeken naar enerzijds het arbeidsrecht en anderzijds de arbeidsmarkt, zoals tevens kortweg volgt uit elk hier relevant rapport.

Een toekomstbestendig arbeidsrecht

De vraag is opgeworpen hoe vol de kerstboom van de arbeidsovereenkomst kan worden gehangen met beschermingsballen voordat de takken ervan gaan kraken. Afgelopen decennia is de arbeidsovereenkomst tot een vehikel voor allerhande overheidsdoelstellingen verworden. Het privaatrechtelijke arbeidsrecht staat onder druk (door het publiekrechtelijke arbeidsrecht). Het arbeidsrecht mag eenvoudiger, effectiever en evenwichtiger voor ook meer wendbaarheid, innovatie en maatwerk, en dus ook het aanpakken van de arbeidsmarktkrapte, arbeidsproductiviteit en het ondernemersklimaat.

Tien contouren voor een toekomstbestendig arbeidsrecht:

1. Fiscaliteit: de fiscale en civiele arbeidsovereenkomst dienen te worden gesplitst. De Belastingdienst dient tientallen jaren oude fiscale wetgeving toe te (kunnen) passen. Daarin zijn zij expert. De infrastructuur is er.
2. Sociale zekerheid: het arbeidsrecht dient van het geprivatiseerde sociale zekerheidsrecht te worden ontward. In de kern ziet een groot deel van de arbeidsmarktproblematiek op de omgang met sociale zekerheid. Dat is een politieke vraag. Het antwoord daarop hoeft niet via het arbeidsrechtelijke systeem te lopen.
3. Artikel 7:610 BW zo min mogelijk wijzigen: het privaatrechtelijke arbeidsrecht dient te worden versterkt. Dat brengt holistische toetsen mee. Daarmee kan de rechtspraktijk prima uit de voeten, zoals ook volgt uit vaste rechtspraak. Het recht bevat duizenden definities. Artikel 7:610 BW is één van de gemakkelijkste en bekendste.
4. Artikel 7:611 BW als sleutelartikel: de importantie van artikel 7:611 BW dient te worden benadrukt. Daarmee kan artikel 7:613 BW en de Wet flexibel werken wordt geschrapt als overbodig, alsook het wetsvoorstel over het recht op onbereikbaarheid worden ingetrokken.
5. Afschaffen preventieve ontslagtoets: de preventieve ontslagtoets dient te worden afgeschaft. Geen enkel ander OESO-land kent dit systeem. Hiermee wordt gelijktijdig ‘vast minder vast’ noodzakelijk ter voorkoming van waterbedeffecten.
6. CAO: CAO’s zijn met honderden pagina’s over alle denkbare onderwerpen doorgeslagen. De materiele reikwijdte van CAO’s dient te worden gereduceerd tot de zogenaamde harde kern van arbeidsvoorwaarden, zijnde kortweg loon, werk- en rusttijden, arbo, vakantiedagen en gelijke behandeling. Het toetsingskader AVV vergt modernisering, zodat werkgevers bij financiële gelijkwaardigheid kunnen afwijken van een AVV bepalingen van een CAO. Representativiteitseisen dienen te worden verhoogd en eenduidig te zijn. Alle werknemers dienen te stemmen over CAO’s in plaats van enkel een achterban. Waarborg de onafhankelijkheid van vakbonden.
7. Geen moratoria: elk systeem vergt handhaving en toezicht. Pas consequent het geldende toetsingskader toe. Een wezenlijke upgrade van de Webmodule Beoordeling Arbeidsrelatie met gebruikmaking van AI en het centraal publiceren van door de Belastingdienst beoordeelde casussen kan eenvoudig de hanteerbaarheid en kenbaarheid van het toetsingskader aanzienlijk vergroten. Dat herstelt de voorspelbaarheid en het vertrouwen.
8. Hoge Raad: de Hoge Raad dient voor rust en voorspelbaarheid uitvoeriger verhoudingen tot rechtsbronnen te motiveren in arresten. Voor de praktijk essentiële zaken worden direct aan hem voorgelegd ‘in het belang der wet’. Elk jaar verschaft de Hoge Raad in haar jaarverslag tevens zo veel mogelijk duidelijkheid over de belangrijkste in de praktijk levende rechtsvragen.
9. Onafhankelijke adviezen: onafhankelijke adviezen dienen meer gewicht in de schaal te leggen. Bij twee negatieve onafhankelijke adviezen wordt de behandeling van een wetsvoorstel gestaakt.
10. Rechtswetenschap: de rechtswetenschap dient periodiek rechtspraakoverzichten met gezichtspuntenanalyses op een specifieke website van de rijksoverheid te plaatsen voor rust en voorspelbaarheid in de praktijk

Een toekomstbestendige arbeidsmarkt

Het vertrouwen tussen de actoren op de arbeidsmarkt staat onder druk. Het ZZP-dossier is in dat verband illustratief. Effectief alle actoren voelen zich in meer of mindere mate niet gehoord, zien zichzelf als oplossing, willen hun eigen (institutionele) positie versterken en lijken meer gericht op zelfbehoud dan fundamentele herziening.

Het ZZP-dossier betreft niet zo zeer een juridische opgave. Het achterliggende bestuursmodel vereist veeleer herijking bij ook een heterogene arbeidsmarkt en een pluriforme samenleving. De Trias Politica verdient modernisering bij nieuwe machten, zoals de sociale partners, supranationale organisaties, consultancy, de media en universiteiten. Voorkomen dient te worden dat deze zogenaamde ‘schaduwmachten’ verknocht raken met de ‘klassieke machten’ en zo tot een arbeidsmarktverdeling komen bij verminderde representativiteit ten koste van in het bijzonder de burger en het MKB. Dat zou ten koste gaan van voorspelbaarheid op basis van consistentie, transparantie, respect en verantwoordelijkheid voor vertrouwen, vrijheid en harmonie.

Tien contouren voor een toekomstbestendige arbeidsmarkt:

1. Het micro-niveau van burgers, werknemers en ondernemers vergt ’empowering’. Een mensgerichte aanpak is geboden. Sociaal-culturele aspecten dienen leidend te zijn. Directere vormen van participatie en besluitvorming dienen te worden overwogen met open informatiedeling. Technologie kan hier positief worden ingezet.
2. Het subsidiariteitsbeginsel dient strikt te worden nageleefd. Wetgeving en uitvoering dient zo dicht mogelijk bij de burger plaats te vinden. Zoveel vrijheid als mogelijk, zoveel gebondenheid als noodzakelijk.
3. Enige schijn van belangenverstrengeling met enige andere (schaduw)macht dient te worden vermeden. Transparantie is in dit verband essentieel.
4. De wetgevende en de uitvoerende macht, de regering en het parlement dienen meer gescheiden te opereren door versterking van onafhankelijke instanties en functies, waaronder de onafhankelijk toetsende taak van de Tweede Kamer, de rechter, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de nationale ombudsman, maar ook (andere) adviserende overheidsinstanties, de journalistiek en universiteiten. SZW dient nadrukkelijk op te trekken met EZ op het terrein van de arbeidsmarkt.
5. Voor onafhankelijke functies dient een substantiëringsplicht te gelden: ook standpunten van andere partijen dienen te worden weergegeven, alsmede de gronden waarop die zijn gebaseerd. Dat zorgt er tevens voor dat mensen zich gehoord voelen en voorkomt fragmentatie en polarisatie.
6. De Tweede Kamer dient zich meer te richten op het functioneren van de overheid dan op actualiteiten in de media. Er dient meer aandacht te bestaan voor mensenrechten en Europese uitgangspunten.
7. Systematische tussenlagen dienen te faciliteren en anders kritisch te worden herbezien op waarde. Zo ook de polder en managementlagen. Ook hoogste rechtelijke instanties dienen over zaken ‘in belang der wet’ sneller tot uitspraken te kunnen komen.
8. Big corporates en een Big Overheid zijn ongewenst, evenals een zogenaamde ‘corporatocracy’: een maatschappijvorm waarin het management van de grote bedrijven samen met de politiek de agenda bepaalt.
9. Overheid en markt dienen meer te worden onderscheiden. Overheidsactivisme dient te starten waar marktwerking stopt en andersom. De zogenaamde risico-regelreflex moet worden onderdrukt: via rechtspraak als het kan, via wetgeving als het moet. Mededinging dient te worden gestimuleerd.
10. De overheid dient zelfredzaam te zijn ter voorkoming van wederzijdse afhankelijkheden van derden. Zij dient bij besluitvorming ook acht te slaan op het lokale en het globale, zodat ook internationaal unieke situaties worden voorkomen. Burgers en bedrijven zijn geen ‘little helpers’ of potentiële wetsovertreders. De overheid dient hen met vertrouwen te bejegenen als ‘menselijke beslisser’.

Conclusie

Met de voorgestelde aanvullingen van artikel 7:610 BW kan de ingezette handhavingskoers worden vervolgd en het kabinet zal dan moeten menen dat zij aan het HVP voldoet. Daarop kan worden gestart met adequate datacollectie om tot kwalitatieve besluitvorming te komen. Verkregen inzichten dienen effectief te kunnen worden ingezet. Dat vereist een eenvoudiger arbeidsrecht en een evenwichtiger arbeidsmarkt. Ook hier gaan vorm en inhoud hand in hand. De kwaliteit van het proces bepaalt de kwaliteit van de uitkomst.